规划引领 有序发展 推动可再生能源产业体系优化升级

      一 深刻认识大力发展可再生能源的重大意义

      目前，全球可再生能源开发利用规模不断扩大，发展可再生能源已成为许多国家推进能源转型的核心内容和应对气候变化的重要途径。站在“十四五”开局的窗口期，要进一步深化对可再生能源的认识，形成广泛的社会共识，保持战略定力，加快可再生能源高比例、高质量发展。

      一是完成碳减排国际承诺的有力保障。2020年9月22日，中国国家主席习近平同志在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话时表示，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。加大可再生能源发展力度，提高投资强度，进一步提升绿色清洁电力在全社会用电量中的比重，是完成这一庄严承诺的重要保障。

      二是推动生态文明建设的必然选择。能源短缺以及化石能源利用过程带来的环境污染问题，成为制约生态文明建设的重要因素。几年以前，全国雾霾频发，对全国人民的身体健康带来重要影响，保护绿水青山和蓝天白云的观念已经深入人心。大力发展可再生能源，降低煤炭消费带来的大气环境影响，是建设生态文明和美丽中国的必然选择。

      三是保障国家能源安全的重要途径。虽然近年来可再生能源发展迅速，但化石能源依然是我国能源消费的主要方式，主导地位没有改变。2019年我国石油进口量约5亿吨，天然气9656万吨，煤炭3亿吨，同比分别增长9.5%、6.9%、6.3%，其中油、气对外依赖度分别达到72%和43%。只有大力发展可再生能源，不断降低一次能源对外依存度，最大程度实现能源自给，才能保障国家能源安全。

      四是市场经济运行的自然规律。传统煤电受燃料价格波动影响发电成本不稳定，而可再生能源随着技术进步成本不断降低。目前，陆上风电和光伏在全国大部分地区都能实现平价上网，已具备和传统能源竞争的基础，未来发电成本将逐步低于传统煤电。大力发展可再生能源，符合市场经济的运行规律，特别是在新冠肺炎疫情蔓延的背景下，以可再生能源带动绿色经济复苏是全国人民的自然选择。

      二 可再生能源发展存在的问题不容忽视

      近年来，我国可再生能源产业发生了很大变化，也取得了举世瞩目的成绩。装机规模和发电量稳居全球首位；设备制造产业异军突起，技术创新和进步取得突破;建设造价逐年下降，运营维护水平显著提高；“三北”地区限电问题正在逐步解决中；海上风电发展突破技术瓶颈，发展进入快车道等等。在看到大好成绩的同时，也要清楚认识到当前产业发展还存在许多问题，而且有些问题十分严重，处理不好将会影响未来中国可再生能源产业健康可持续发展。

      一是新的补贴政策将导致存量项目经营陷入困境。由于电价退坡不够及时、部分电价附加长期少征未征、一些省区超规划发展等多重因素，造成国家基金补贴出现严重缺口。近日国家财政部发布新的政策，按照合理利用小时数锁定项目补贴额上限，超出部分只能按燃煤标杆电价结算。这对于存量和正在建设的带补贴项目影响重大。特别是早年投产的陆上老项目和海上风电项目，由于建设成本高昂，项目业主在前期阶段都是按照全电量补贴进行测算，新的政策将导致项目收益大幅下滑，甚至直接造成亏损。尽管此举大幅减少了国家补贴的额度，但并没有实质性解决补贴拖欠的问题，可再生能源存量项目将面临收益减少和现金流紧张的双重困难。

      二是资源配置中存在严重的地方保护主义。2013年，国家能源局将风电审批权下放到地方，部分地方政府拥有资源分配权后，把风、光资源当成与企业谈条件的重要砝码。通过“产业换资源”的方式，拉动本地投资，提高税收和GDP。特别是海上风电的情况愈加突出，一些沿海地区地方政府直接要求开发企业引进制造业。这种地方保护性质的做法严重危害可再生能源产业健康发展，违背市场经济公平竞争原则，导致开发企业不能自主选择最优机型、制造企业无法进行充分竞争以及制造业重复建设等问题，造成产能过剩和资源浪费。

      三是警惕风电市场非理性竞争。由于平价上网的预期，风电开发竞争日趋激烈，风电设备和工程低价中标模式凸显出严重的弊端，已逐渐引发非理性竞争态势。风机制造企业为了抢占市场，不得不大幅度压缩设备投标报价。虽然2020年的“抢装潮”抬高了设备的整体价格，但“十四五”期间行业发展将进入平稳期，要警惕设备价格可能再次进入非理性降低轨道，导致优质产能退出产业或者流向利润较高的海外市场。

      四是技术创新时间不足恐带来技术和质量风险。大容量机组技术的研发，高塔筒、长叶片、新材料的技术应用，生产线的升级革新等，都需要一定的时间。激烈的竞争环境会导致整机厂家因为市场生存压力而降低创新动力和投入，只求加快产品上市节奏，新产品新技术应用和考验时间不足，将会放大机组技术和质量风险。一旦出现质量问题可能会引发批量性事故，后果不堪设想。

      五是生态环境保护问题已成为风电发展的共同责任。最近几年，在我国植被覆盖较好的中、东、南部地区，部分风电场建设造成了一定程度的生态损坏，已有多个省份因此暂停发展风电。国家已明文禁止使用重点林区林地开发风电。随着新发展理念的深入人心，未来各级政府对生态环境保护要求会更加严格，风电开发企业将承担更大的环境风险和法律责任。

      六是海上风电“集中式爆发”开发模式不可取。2018年5月，国家能源局公布竞价上网政策(47号文件)以来，部分地方政府为抢电价，出现集中核准海上风电项目的情况。这种发展并非来源于短期内关键技术的突破和成本的下降，而是由于政策的变化，这些核准项目的成熟度、建设条件是否都能落实存在很大的疑问。同时，为了迎合海上风电大规模开发，各风机制造厂商都在加快推出6MW及以上大容量机型，目前大多数处于样机试验阶段，设备稳定性、发电量水平等还有待市场考验。

      三 “十四五”规划目标及相关建议

      经过十多年的发展和积累，可再生能源技术已经成熟，“十四五”将是大规模发展的重要机遇期。“十四五”规划不仅仅是一个数字，更是一个市场指引，会影响开发企业、设备制造企业、零部件供应商等全产业链以及银行、券商等金融机构的发展策略。因此，既要保证市场发展需求，又能保证电量消纳。在不加重限电形势的前提下，要不断扩大非水可再生能源发展规模，进一步提升非水可再生能源发电量占比，将原来设定的2030年非化石能源占一次能源的比重达20%的目标提前到2025年实现。具体来说，风电和光伏都要在国家可再生能源发展规划和电网建设规划的指导下有序发展，不能盲目冒进，风电每年新增不少于3000万千瓦、光伏5000万千瓦左右为宜。

      为实现上述目标，提出以下几点建议：

      一是科学合理解决存量项目补贴陈欠问题。过去的风电和光伏项目二十年经营年限是文件确定的，电价（含补贴）也是政府批准的，这本身就是国家契约，不能任意改变。高于合理利用小时数的发电量不予补贴，将阻碍技术创新和管理创新的提升，影响可再生能源行业健康发展。同时，财政部等部门指望减少补贴总额以缓解当前缺口大的压力，是治标而不治本。解决问题的本质是“开源”而非“节流”，建议适当考虑在短期内上调可再生能源附加标准；对自备电厂等以前年度未征或少征的部分要及时足额追缴；出台明确的政策，为可再生能源企业应收账款资产证券化创造条件。更为重要的是要加快启动绿证交易制度，三年来的绿证自愿交易规模很小，对缓解国补压力杯水车薪。下一步要排除万难，落地可再生能源配额制，开启绿证强制交易，将国家补贴转化为市场化补贴。

      二是加强电网送出扩大本地消纳。目前，电网接入已成为制约可再生能源加快发展的重要因素。“十四五”期间，可再生能源电量的消纳应以本地消纳为主。建议加快改善“三北”地区的经济结构，国家能源主管部门积极协调电网企业做好电网建设规划，优化网架结构，在“三北”地区大幅度增加电量的消纳。对于该地区富余可再生能源电量，要加快外送通道建设步伐，确保电网与电源建设规划相匹配，实现电量在其他经济发达省份的异地消纳。

      三是大基地规模化开发和分散式开发并举。限电严重的“三北”地区在“十三五”末成功迎来平稳过渡期，预计进入“十四五”以后，该地区整体消纳水平达到国家预期(限电比例维持在5%以内)，风电和光伏开发重点将回归“三北”地区。未来，要形成大基地与分散式开发并重的发展格局，在“三北”地区以有实力的央企为主，在国家外送通道规划的指导下进行大规模连片开发，建成若干个3000万千瓦以上的可再生能源基地；中、东、南部和内陆低风速地区由于人口密集、土地资源有限、环保等因素，应以分散式开发为主，有条件的地方进行局部集中开发。

      四是稳妥推进海上风电开发。可再生能源行业主管部门要高度重视海上风电的发展走势，因势利导，保障海上风电平稳有序健康发展。新出台的全生命周期52000小时补贴上限政策对存量和在建海上风电项目将产生致命性影响，如没有新的政策接续，整个产业的发展将会停滞不前。建议海上风电电价和补贴政策分“三步走”：第一步，在近期把海上风电电价下调至0.65元/千瓦时左右（已核准且在2021年内投产项目除外）；第二步，由国家补贴变成地方补贴，国家出台政策，允许沿海省（市）在电费附加中设立海上风电补贴基金，用于本省海上风电电量电价补贴；第三步，从2021年下半年开始实行海上风电退坡机制，每年下调海上风电电价4-5分/千瓦时，力争到2025年底实现海上风电平价上网。

      五是注重项目开发与生态环境保护和谐发展。建议各开发企业高度重视生态环境问题，在风电场和光伏电站开发建设过程中，高度树立大局意识、环保意识，加强对施工单位的监督力度，严禁破坏施工和野蛮施工，做到项目开发建设与生态环境保护和植被恢复同步，切实履行好社会责任。

      六是避免风电产业再次出现“抢装潮”。在我国风电产业发展过程中，由于政策的突然变化，一共出现了三次行业抢装。第一次是2015年底以后标杆上网电价下调，第二次是正在经历的2020年底以后陆上风电补贴取消，第三次是即将到来的2021年底以后海上风电补贴取消。这样的“抢装潮”对行业健康发展极为不利：业主单位为了加紧抢工期，有可能导致项目建设质量下降；一些吊车、施工船等施工单位为了追逐利润坐地起价，严重扰乱市场秩序；某些设备制造商在抢装年中盲目扩大产能，导致抢装年过后出现投资浪费。建议国家能源主管部门加强行业长期发展规律的研判，保证产业政策的接续性和稳定性，避免“抢装潮”再次发生。

      七是高度重视可再生能源发电运维工作。要明确一个概念，大力发展可再生能源追求的是电量替代而不是容量替代。虽然可再生能源项目的特点是“出生决定一生”，但随着运行年限的增加，机组发电性能会出现下滑，运维工作的质量是发电量的可靠保证。“十四五”期间第三方运维团队的发展是大势所趋，风电的运维市场需求会逐年增加，建议国家建立健全第三方运维服务机制，鼓励专业化分工和第三方运维市场的蓬勃发展。特别是运维难度较大的海上风电，要建立适合于海上风电高质量、高技术水平的运维模式。业主单位和制造企业都不适宜盲目增加运维人员，而应将此工作交给更加专业的第三方团队开展。

      八是加大人才培养力度。目前，国内可再生能源人才培养意识还不够，未能形成系统的专业人才培养体系，国内高校中专业、独立的风电研究和培训机构还比较少，专业人才相对匮乏。建议各业主单位和设备制造企业加强与985、211重点学校以及电力与业院校合作，增设可再生能源专业，共同培养可再生能源专业人才，为“十四五”以及远期行业健康发展提供支撑。